环境经济政策是环境友好型社会的制度保障
王金南  蒋洪强 葛察忠
（中国环境规划院，北京，100012）


 摘 要：环境经济政策是建设生态文明的重要政策保障，是实现“三个历史性转变”和污染减排目标的要求，是落实科学发展观、促进经济又好又快发展和建设环境友好型社会的重要支撑。本文结合当前新形势、新任务和新要求，在分析环境经济政策的重要作用的基础上，概要回顾了环境经济政策在国内外的研究与实践进展，提出了我国近期环境经济政策研究与试点需突破的6个重点方向，并对如何加快开展环境经济政策试点提出了5个方面的建议。


关键词：环境友好型社会，环境经济政策，重要支撑，研究试点


    建设环境友好型社会是我国新时期全面落实科学发展观、实现经济又好又快发展和全面建设小康社会目标的重要战略，也是新时期实现环境保护历史性转变的重要途径。党的十七大报告明确提出新时期建设生态文明的目标，指出“必须把建设资源节约型、环境友好型社会放在工业化、现代化发展战略的突出位置，落实到每个单位、每个家庭”，并首次将“建设资源节约型和环境友好型社会”写进了党章，这充分表明党中央对环保工作的高度重视。建设生态文明和环境友好型社会需要强大的社会理念、政策法规、技术经济作支撑，其中环境经济政策就是重要的政策和制度保障。


一、环境经济政策作用日益显著


    环境经济政策是指按照价值规律的要求，运用价格、税收、信贷、收费，保险等经济手段，调节或影响市场主体的行为，以实现经济建设与环境保护的协调发展。环境经济政策在降低环境保护成本、提高行政效率、减少政府补贴、扩大财政收入以及提高公众环境意识诸多方面，具有行政命令手段所不具备的显著优点。实践表明，运用综合性的环境经济手段特别是税制手段，可以促进新的污染控制技术、生产工艺和清洁技术和产品的开发，有效地抑制有害于环境的生产和消费。


    当前，环境污染和生态破坏对我国的经济发展、社会稳定和公众健康都造成了严重的影响。2004年，环境污染造成的经济损失已经占到GDP的3.05％。环境问题正在成为影响中华民族生存发展的政治经济问题，已经引起我国政府乃至国际社会的高度关注。尽管环保投资规模逐年增长以及环保投资占GDP的比例有显著提高，但环境保护的效果并不理想，环境经济政策在环境管理中的地位没有得到充分展示，排污收费、污水处理费、垃圾处理费以及环境公共财政政策都有待改革。


    在2006年召开的第六次全国环境保护大会上，温家宝总理强调指出：“做好新形势下的环保工作，要加快实现三个转变：一是从重经济增长轻环境保护转变为保护环境与经济增长并重，在保护环境中求发展。二是从环境保护滞后于经济发展转变为环境保护和经济发展同步，努力做到不欠新帐，多还旧帐，改变先污染后治理、边治理边破坏的状况。三是从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题，自觉遵循经济规律和自然规律，提高环境保护工作水平。”这标志着我国环保工作进入了一个新的历史阶段。


    《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出：到2010年，化学需氧量和二氧化硫排放总量要比2005年减少10%的约束性指标。党的十七大报告也明确指出，要“在优化结构、提高效益、降低消耗、保护环境的基础上，实现人均国内生产总值到二0二0年比二000年翻两番”。“基本形成节约能源资源和保护生态环境的产业结构、增长方式、消费模式。循环经济形成较大规模，可再生能源比重显著上升。主要污染物排放得到有效控制，生态环境质量明显改善。生态文明观念在全社会牢固树立”。这是党中央、中国政府对全社会做出的庄严承诺，是实现全面建设小康社会奋斗目标的新要求，是必须完成的。


    然而，我国现行的相关法律法规、政策措施、经济手段等还不足以支持这些环保新目标、新任务和新要求的顺利实现，迫切需要根据新的形势对环境经济政策加以重视，对环境经济政策的理论进行创新，通过试点探索使环境经济政策付诸实践。


二、环境经济政策的研究和实践


    环境经济政策的主要特点是以市场为基础，对生产和消费行为具有经济刺激和调节作用。环境经济政策的基本原则就是“污染者付费原则（PPP）”和“使用者付费原则（UPP）”。与传统的指令性控制手段相比，环境经济政策具有节省污染削减费用、促进技术进步、鼓励清洁生产等特点，通常有调节行为和筹集资金两大功能。因此，世界各国从1980年代开始就大量运用经济政策来保护环境，尤其是在经济合作与发展组织（OECD）国家中得到了广泛的应用，取得了许多成功经验，其应用已经从原来的国内环境问题转向全球环境问题，如气候变化领域的排放贸易等。目前，OECD是国际上环境经济政策研究最系统、最权威的机构，该组织还专门开发了国际环境经济政策数据库。


    在我国，环境管理还主要以行政指令管理方式为主，环境经济手段还十分不完善。目前，在我国使用最最广泛和有影响的环境经济政策就是已经实施30年的排污收费制度。经过最近10年的努力，环境收费（如污水处理收费、垃圾处理收费等）、环境定价、环境融资、排污交易、生态补偿等政策都取得了长足的发展。但是，环境经济政策的地位还远没有发挥出来，因此，迫切需要广泛借鉴市场发达国家的经验，积极开展环境经济政策研究与试点，使得环境经济政策成为建设环境友好型社会的重要支撑。


    最近10年，中国环境规划院等国内一批研究机构开展了大量的环境经济政策，在实践方面也取得了一些经验。例如，联合国内外科研力量，与世界银行、联合国、经合组织等国际机构组织开展了排污收费制度改革、绿色GDP核算、环境税收、二氧化硫排污交易、生态补偿、环境投融资等政策研究项目，并选择地方开展了若干环境经济政策的试点案例研究，为下一步环境经济政策改革研究和试点提供了很好的基础。


    节能减排是当前我国落实科学发展观、实现社会经济可持续发展的重要任务。“十一五”期间，全国化学需氧量和二氧化硫排放量要比2005年排放水平削减10％，这是“十一五”必须完成的刚性约束性指标。国务院印发的《节能减排综合性工作方案》明确提出，要完善资源环境经济政策，形成节能减排激励和约束机制。党的十七大报告也明确指出“要完善有利于节约能源资源和保护生态环境的法律和政策，加快形成可持续发展体制机制。落实节能减排工作责任制”；“完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素和资源价格形成机制”；“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”。为了深入贯彻落实科学发展观，促进国民经济又好又快发展，国家环保总局正在与财政、税收、银行、保险、证券等部门协商，决定联合开展环境经济政策研究与试点项目。


三、环境经济政策近期重点突破方向


    当前，环境经济政策研究和实践的重点是，通过研究提出适合市场经济条件下的中国环境经济政策体系，选择环境财政、环境税收、生态补偿、排污交易、绿色资本市场等政策进行试点，争取在环境财税政策、区域生态补偿政策、绿色资本市场、排污权交易等领域取得突破，通过10年左右的努力建立起支撑环境友好型社会建设的环境经济政策体系。近期，建议着力在以下六个方面取得突破性进展。


    一是设计环境保护经济政策体系框架。主要是对目前国内环境经济政策研究进展进行回顾和评估，对国际环境经济政策研究与实践的经验进行总结分析，结合国家社会经济发展趋势、全面建设小康社会对环境保护的需求，研究提出新形势下完整的环境经济政策框架体系。框架体系设计的主要目的是为环境政策改革创新提供一个中长期的技术路线导引，起到环境经济政策总纲的作用，同时又要对近中期的环境经济政策改革和试点做出安排。


    二是完善环境公共财政政策体系。环境保护是我国的基本国策，在国家公共财政预算体系中应有明确的地位。当前，关键是进一步明确中央和地方环境保护事权的划分，根据“环境事权和环境财权对应”原则，明确中央和各级地方政府的环境公共财政支出范围、对象、规模，建立环境公共财政投入绩效评估体系和政府绿色采购制度，探索建立中央环境保护基金的可行性，提高公共财政在环境保护投入中的比例以及公共财政投入的环境效率。


    三是开展环境税收政策设计与试点。在总结发达国家和发展中国家环境税收实践经验的基础上，研究提出中国环境税收政策框架，包括独立型的环境税方案和融入型的方案。融入型环境税方案要重点研究提出促进环境友好型社会建设的税收政策方案，包括进出口关税、企业所得税、消费税和资源税改革建议方案，体现环境保护要求的燃油税方案。独立型环境税方案应重点研究污染产品税、污染排放税、一般环境税以及碳税方案。争取在现有研究成果的基础上，在独立型的环境税政策制定和实施方面取得突破。


    四是开展生态补偿政策设计与试点。生态补偿是我国目前社会各界非常关注的一项经济政策。生态补偿机制的建立要特别注意中央和地方职责的界定，要重点研究提出国家生态补偿政策框架体系；结合国家主体功能区划，提出自然保护区和重要生态功能保护区的生态补偿政策方案；提出基于水源地保护的流域生态补偿机制政策方案，建立流域生态补偿机制的政策需求及法规保障体系；研究设计矿产资源开发生态补偿示范政策方案，选择重点资源开发区域进行试点；选择跨省跨市典型流域开展流域生态补偿政策试点研究。在试点的基础上，提出生态补偿政策的国家实施方案。


    五是开展排污交易政策设计与试点。排污交易制度是目前国际上环境经济政策的热点。美国和一些欧洲国家取得了很好的经验，目前正在向气候变化领域扩展。当前，要结合我国污染减排的形势，研究提出排污权有偿取得和排污交易的法规制度，建立排污权有偿使用和排污交易管理平台，实现排污权有偿使用和排污权交易的科学、动态管理。环保总局准备在太湖流域和电力行业分别开展水污染物COD和大气污染物SO2排污交易试点，建设试点企业重点污染源排放自动监测系统、排污权有偿使用和交易管理网络系统。在试点经验总结的基础上提出排污交易试点与推广方案。在可能的条件下，也可以在有限排放源范围内研究探索二氧化碳自愿减排和交易计划。


    六是开展绿色资本市场政策设计与试点。绿色资本市场在发展环保产业、绿色能源、绿色产品中有着很强的支持作用。创建绿色资本市场一方面可以从源头上尽可能消除环境污染和生态破坏，另一方面也可以有效促进社会投资者和广大公众参与环境保护。绿色资本市场的范围很广，当前，主要是开展绿色信贷与环境风险管理、绿色信贷的技术支持体系、绿色金融工具（绿色债券、绿色基金和环保彩票）创新、环境责任保险制度、上市公司环境绩效评估与环境会计研究和试点，引导建立绿色资本市场。


四、加快开展环境经济政策研究试点


    本着国际经验借鉴与国内研究相结合，近期可实施、中期需突破、远期要储备相结合，研究前瞻性与试点可操作性相结合等原则，建议加快环境经济政策研究与试点：


    一是加快搭建协调统一的工作平台。环境经济政策研究与实施是一项涉及多部门的工作，需要各部门之间协调配合。建议在组织形式上应搭建由国家环保总局、财政部、国家发改委、国家税务总局等有关部门参加的统一工作平台，这是环境经济政策研究与试点取得成功的重要保证。经济综合管理部门的积极参与是制定和实施环境经济政策的重要行政保障。
    二是全面构建跨学科的研究队伍。环境经济政策研究是跨学科、跨部门的综合政策科学研究。为此，建议组织以政策研究部门为主、大学研究机构为辅，同时充分吸收国际经验的研究队伍。同时设立技术顾问组，主要由有关部门政府等官员以及环境政策专家组成。
    三是明确近期突破的重点政策方向。近期的目标应是可操作的目标，而不仅仅是研究的成果。为此，近期需重点突破完成以下工作：围绕国家节能减排重点工作，提出促进环境友好型社会建设的资源税、消费税调整方案，同时制定独立型环境税政策方案；启动开展流域生态补偿、太湖流域COD排污交易、电力二氧化硫排污交易等试点；在环境公共财政、绿色信贷、环境保险、绿色证券市场等方面取得突破。
    四是积极开展国际合作与交流。应加强与OECD国家的合作交流，同时加强与世界银行、联合国环境署、亚洲开发银行等国际组织的联系，充分利用良好的国际合作平台，争取国际社会对我国开展环境经济政策研究的技术、经验和资金等方面的支持。


--------------------------------------------------------------------------------

*作者简介：王金南（1963-），博士，研究员，博士生导师，中国环境规划院副院长兼总工程师。
Copyright ? 2007 金南 王