中国独立型环境税方案设计研究
王金南* 葛察忠 高树婷 严刚董战峰
（环境保护部环境规划院，北京，100012）


 
摘要： OECD成员国环境税收的实践表明，环境税收政策是调节环境行为的一种有效经济手段，有利于形成环境资源的全成本市场定价机制和构建环保的长效机制。环境税的实施，将大力促进中国集约型经济发展方式和可持续消费模式的建立，并为中国建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。本研究认为，目前中国已经具备了环境税制改革的社会、经济和制度、政策基础，当前的中国具有构建环境税制的迫切政策需求。在此背景下，本研究结合目前中国的环境保护形势和任务，借鉴OECD环境税收实践经验，提出了中国开征独立型环境税的系统架构，并从税制内涵、税制方案设计、税制征管模式以及实施影响等几个方面进行了初步研究。
 
关键词：环境税 改革经济手段 环境行为
 
Design of The Separate environmental tax for China. WANG Jin-nan GE Cha-zhong GAO Shu-ting YAN Gang DONG Zhan－feng（Chinese Academy for Environmental Planning, Beijing, 100012）
 
Abstract: Environmental taxation practices of OECD countries indicated environmental tax policy is one of the efficient economic instruments on adjusting environmental behaviors, which could advance formation of fully pricing mechanism of environmental resources and also be one way to set up a long-term environmental protection mechanism. Construction of Chinese environmental taxation system, could greatly promote establishment of an intensive style economic development mode and a sustainable consumption manner, and could provide policy guarantee for an eco-civilization and environmentally friendly society. We posed that China has already had the foundation to reform the current tax system to construct a separate environmental tax (SET), and currently, China also has the urgent requirements for this kind of policy approaches. Under such contexts, based on the status quo and tasks of the environmental protection and socioeconomic conditions of China, rich environmental taxation experiences of OECD membership countries were introduced to design a SET for China, mainly including the systematic framework, function setting, policy design plans, levying and management mode and the ensuing influences of SET.
 
Keywords: Environmental tax, Reform, Economic Instruments, Environmental Behaviour
 
    税收手段是国家财政收入的主要来源，也是宏观经济的重要调控手段，早在上世纪90年代初，一些OECD成员国就进行了广泛的税制绿化的改革实践，用以解决日趋严重的环境与经济发展的冲突，并取得了积极成效[1-4]。综观国内环境税收的研究文献，尽管其数量近年剧增，但总体上呈一种较零散、非系统的状态，主要是从选定的研究视角就特定问题开展研究[5-10]，尚未有研究提出中国环境税制改革方案的系统构架。本研究从生态环境保护工作涵盖的环境资源开发、利用、保护和改善的整个过程出发，根据国家的改革需求和政策基础，在现行税制框架下设计了独立型环境税方案，独立型环境税的推行实现了在税制上树立环境保护的“大旗”，具有深刻的社会和经济意义。
 
1. 研究方法
 
    本研究采用系统科学方法，从中国环保工作涵括的四大领域入手，结合国外环境税收实践经验，以及中国国情，根据政策科学理论和税收理论，设计了独立型环境税框架，并根据边际治理成本法、对照比较法等来确定各税目税率水平，并通过情景分析，预测税收额征收水平等。
 
2．独立环境税的功能定位
 
    OECD成员国税制绿化转型的思路主要遵循三条线路，一是创设专门以生态环境保护为政策目标的新型税收名目，依据政策领域的不同有不同的称谓，如“生态税”、“能源税”“碳税”等，但是没有哪一个国家设置了名为“环境税”的税收类别；二是用“绿色之线”重构现存税制，即通过改变现有环保相关税种的征税范围、调整税率等方式，绿化现有税制；三是通过改变税收的收支政策，如消除不利于环保的补贴，增加对环境友好型行为和产品的税收优惠等方式，来提高目前税制的绿色度。本研究提出独立型环境税，是指在现有税制框架下，创立一个与资源税、增值税等税种平行并立的新型税种，是独立型的环境税（可名为“环境税”，以下文中的“环境税”一词即为“独立型环境税”。），主要政策目标为促进生态环境保护，属于特定行为税，其首要功能是调节功能，该税种由四类税目组成，各税目的政策范围是开放性的，随着政策发展的需要，可作适当的扩充和调整，环境税税种的政策设计范围涵盖了环境资源的开发、利用、保护、改善的整个环境保护过程，确保政策调整范围初始设计的完整性，政策目标也具有阶段性和动态性，在短期内应能有效遏制污染物排放的数量和生态破坏行为，促进资源和能源的节约使用，在长期应能够为改变经济增长方式和消费模式提供经济动力。因此，可看出，环境税作为整体税制体系中的一个税种，除具有一般税收应具有的收入等职能外，其基本定位就是行为调节为主、筹集资金为辅，并且筹集的资金主要专项应用于节能减排、提高能效等环保支出。
 
3.环境税的指导思想、原则和目标
 
3.1 指导思想
环境税的开征应适应社会主义市场经济要求，以可持续发展和国家的节能减排等环境保护政策为导向，借鉴国际经验，立足中国实情，明确环境税为国家发挥税收调控职能促进环境治理的独立税种。充分运用税收经济手段，通过科学设置税目，合理确定税率，对污染排放、环境有害产品消费、生态破坏、温室气体等行为征税，同时，对生态环境友好行为给予税式支出优惠，培养社会公众和企业的资源节约和环境保护意识，从而使税收体现科学发展观和构建和谐社会的必然要求，促进资源节约型和环境友好型社会构建，实现经济又好又快发展。
 
3.2设计原则
    在借鉴国际经验的基础上，结合中国具体情况设计具有可操作性的环境税方案。坚持环境保护与经济发展“双赢”，公平与效率兼顾，生产与消费共促、调控为主、收入为辅，全球环境问题与国内环保重点统管的五项原则。
 
3.3政策目标
    最终政策目标：通过建立和开征环境税，促进集约型经济发展方式和可持续消费模式的建立，为建设生态文明和环境友好型社会提供政策保障。
    近期政策目标：要服务于国家“十一五”规划设定的节能减排目标的实现。具体又表现为：节约能源、控制和减少污染、促进环保产业发展、提升环境国际形象、增强全民环保意识。
 
4.环境税税目方案设计
 
    独立型环境税税种下设立污染排放、污染产品、生态保护、碳排放四种税目，计税依据为污染物的排放数量、污染产品的生产和消费量、矿产资源的开采数量、自然保护区的使用量以及碳排放水平等。税率可以采用定额税率和从价税率，并尽可能采用差别税率，促进节能减排和绿色消费。
 
4.1污染排放税
污染排放税针对排放的污染物征收的税目，主要有各种废气、废水和固体废物各种包装物（包括工业生产中产生的废渣及各类污染环境的工业垃圾<各种包装物>）。目前实行的排污收费制度中，这些污染物大都在征收范围。污染排放税将目前实施的排污收费改税，同时将未开征的污染物和排放源纳入其中。近期可以考虑将排污费中的二氧化硫收费改为征税，同时取消SO2收费。因为二氧化硫税征收相对容易，征收额较大，为重点控制的污染指标。另一部分是针对目前没有征收排污费的流动源（机动车尾气排放）征收污染排放税，由于排放量监测难度很大，可以对机动车燃油征税，从而减少机动车尾气排放，改善环境空气质量。
 
4.1.1二氧化硫税制设计
· 税率确定：SO2税采用定额税率，征收SO2税目的是促进二氧化硫治理、减少污染物排放；
· 征税对象：其征收范围是排放SO2的行为；
· 纳税人：SO2税的纳税人是向大气中排放SO2的所有排放者，包括工业企业、事业单位、商业和服务业企业以及其他单位（可考虑对行政事业单位和居民个人暂不征收）；
· 征收依据：SO2税的征收依据是SO2的实际排放量。对于有监测数据的，按照实际监测值征收。对于那些量大面广、规模小、监测困难的污染源，可以按照燃料中的含硫量以及相应的削减措施折算征收。对实际排放量难以确定的，可根据纳税人的设备生产能力及实际产量等相关指标测算排放量，作为计税依据。总的原则是税率不能太低，必须能够起到对纳税人的刺激作用，按照 SO2削减的边际处理成本确定。税率初步确定1.2元/千克。
 
4.1.2燃油环境税税制设计
· 征税对象：机动车燃用的汽油和柴油；
· 纳税人：使用机动车的企业、单位以及个人；
· 计税依据：以汽油、柴油的使用数量为计税依据，即纳税人的实际购买数量；
· 税率确定：以机动车燃用的汽油和柴油所排放的污染物作为确定税率的依据，不同品质的燃料实行差别税率。达到国IV标准的燃油暂不征收；未达到国IV标准的汽油0.20元/升，柴油0.15元/升。
 
4.2 特种产品污染税[11]
    特种产品污染税是指向使用、消费及处置过程中对环境构成危害的产品征税，征收产品污染税的目的是为了减少有害于环境的产品的使用或者倡导使用低污染或无污染的替代产品。污染产品特种产品污染税税制设计如下：
· 征税对象：各种对环境产生污染的产品或消费品；
· 纳税人：为上述产品的使用/消费者；
· 计税依据：污染产品的消费量或销售额；
· 税率确定：按产生污染的特种产品制定税目，实行1%-3%的差别税率；
· 管理规定：特种产品污染税可以在销售产品或消费品时征收，由销售者代缴，按季度向销售者主管税务部门申报纳税。考虑到化肥、农药对农业和农民的影响，建议近期不对化肥、农药征收环境税
 
4.3 生态保护税方案
    该方案目前只考虑针对一些矿产资源的开采行为和自然保护区开发和使用行为征税。
    矿产资源包括煤炭、原油、天然气、山石、黄金矿等。以矿产资源的开采者为纳税义务人。开采矿产资源的单位和个人，是对环境的直接危害者，对矿产开发行为开征税收，符合国际通行的“污染者付费”原则。自然保护区开发与使用包括游览、影视剧拍摄等。开发和使用自然保护区的，以开发和使用者为纳税义务人。如游览自然保护区的消费者是自然环境的受益者，也是对自然环境的潜在或直接危害者。虽然这部分消费者为个人，但可以通过门票销售者代扣环境税实施有效管理，因此具有较强的可操作性。同时，以消费者个人为纳税人，更有利于提高消费者的环保意识，最终达到保护环境的目的。生态保护税税制设计方案如下：
· 征收对象：煤炭、原油、天然气、山石、黄金矿等矿石资源；生态自然保护区开发和利用行为；
· 纳税人：开采矿产资源的单位和个人，自然保护区开发与使用者；
· 计税依据：矿产资源开采以资源品目和实际开采量为计税依据，实行全国统一税；生态自然保护区开发和使用根据国家有关生态自然保护区（如景区）等级划分标准确定幅度税额，由省、自治区、直辖市人民政府在规定的幅度范围内确定，以景区实际游览流量为计税依据实行代扣代缴；
· 税率：采用定额税率，实行从量定额课征收。矿产资源开发的环境税税率初定为：原煤20元/吨，原油30元/吨，铁矿石20元/吨，冶炼铜100元/吨铜，非金属矿开采5元/吨；自然保护区保护税初定为2元/人次。
 
4.4碳税方案
    发达国家提供技术援助和支持。考虑到征收成本及不影响人民生活质量，现阶段不对个人征收。考虑到“税收中性”原则，考虑调整所得税，提高计证标准，或通过社会收入再分配补贴低收入群体。对能源密集型产行业实行低税率或税收返还，支持可再生能源和节能降耗。碳税税制设计如下：
· 征收对象：产生CO2的煤、石油、天然气等化石燃料；
· 纳税人：凡是向大气中排放二氧化碳的所有单位及个人作为纳税义务人。单位包括国有企业、集体企业、私有企业、外商投资企业、外国企业、股份制企业、其他企业和行政单位、事业单位、军事单位、社会团体及其他单位；
· 计税依据：煤、石油、天然气等化石燃料按含碳量测算的排放量作为计税依据；
· 税率：税率的制定要根据中国的具体国情，不能过多影响中国产品的国际竞争力，同时不能过度降低低收入人群的生活水平。根据中国目前的CDM市场价格，每吨二氧化碳排放权转让价格一般为6美元左右，税率初定为20元/tCeq。
 
5. 环境税实施战略及配套措施
 
5.1 实施步骤
    环境税收政策应采取先易后难、逐步推进的实施战略。环境税收政策首先实施条件成熟，易于推行的污染排放税、污染产品税以及生态保护税，碳税起始可以低税率，宽范围征收，随着条件的不断成熟和国际和国内碳市场价格的波动，做动态调整，同时，合理税费归位，将相关环境收费科目纳入统一环境税制框架。环境税制改革的行动路线图如表1.所示。

 
表1 环境税制改革路线图
Table 1. Reform routes of Separate Environmental tax of China
 

阶段

 
第一阶段
第二阶段
第三阶段
时间
2009-2011
2012- 2015
2015-2020
环境税征收对象
搭建环境税制度框架，开征硫税、COD税等污染排放税；针对能源产品和一些易导致环境污染的产品征收污染产品税；初步开征生态保护税等；引入碳税；将排污费纳入税改框架，与污染排放税重叠部分进行费税归位。出台环境税征管条例。
不断改进各环境税税目；扩展污染产品税、污染排放税等税目的征税范围；参考国际和国内CDM机制碳税价格，考虑相关社会、经济因素，动态调整碳税政策范围和税率等；促进环境税法出台。
持续完善环境税制各税目，加大碳税实施力度，扩展政策领域，为在京都议定书第三时期履约做好技术和能力储备。不断改进并逐步建立统一的环境税制
主要任务
构建环境税制度框架。引入四种类型的环境税税目
完善四类税目设计，扩大政策范围，提升税制水平
基本构建有利于科学发展的环境税制

 

 5.2 征收管理
    环境税建议选择以下三种征收管理模式：（1）环保代核，税务部门征收的模式；（2）由环保代征，税务审核的模式；（3）税务部门部分征收的模式。不同税目采取不同的模式，排污费改税的项目，如硫税等可选择第1或第2种征收模式，逐步向第3种模式转变；燃油税和特种产品税可采用第三种征收模式；生态保护税可选择第2或第3种模式。
 
5.3 资金使用
    环境税的收入使用，应主要用于环境保护，建议纳入环保专项预算支出科目，这样才不偏离环境税制初始设置的政策目标。建议环境税主要作为中央与地方共享税，地方和中央按照8:2比例分成，在各级财政建立“环保基金”，实行专款专用。其中，考虑到碳税的特殊性，建议有一个中央税到地方税的过渡过程，初始主要以中央税为主，逐渐过渡转变为地方税，这主要是考虑到碳税收入可由国家专项用于提高能效、发展低碳技术、培育国家碳市场等领域，强化碳税税目的政策目标指向性，有望快速提高国家整体低碳技术的研发水平和能效改进速率。环境税收入建议主要用于支持燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等行业的节能减排以及可再生能源发展，这种课降低征收环境税对这些行业造成的影响。
 
5.4 加快建立环境税的配套政策和措施
近期应通过国务院制定《环境税征收管理条例》方式确立法律地位，远期以人大立法的形式颁布《环境税法》，充分保证该项政策的权威性。建议采取国际通行的做法，实施预告和渐进时序策略，以减缓环境税对企业的冲击，增强公众的接受程度。充分考虑与现有法律法规的协调配套。加强环保部门和税务部门的征管能力建设，建立健全税务与工商、技术监督等部门工作联系制度等协税护税措施，充分考虑与排污收费的衔接，适时推进排污费费改税的改革。
 
 
6. 环境税影响分析
 
    根据不完全估算，如果根据我们提出的环境税方案征收，2006年全国环境税的总收入为2333亿元，占2006年全国财政和税收收入分别为6.0%和6.7%，占2006年全国GDP的1.1％。假设“十一五”期间开征环境税，那么“十一五”五年的环境税总收入相当于“十一五”环保投资需求的76%（按15300亿元计算），这将为环境保护提供大量的资金。
 
    总体来看，在推出污染排放的同时取消相应项目的排污收费，“一增一减”，总体税负变化不大；现有的税制改革方向和内容，包括增值税转型、企业所得税合并等减税措施，给环境税腾出了一定的“税负空间”；而生态保护税、污染产品和碳税的开征，将增加总体税负水平。此外，征收环境税对燃煤发电、钢铁、有色金属、建材等行业环境税的税负可能相对较重，其产业的竞争力受到一定影响；在一定程度上将使工业制成品、能源、原材料价格上升，也会影响到消费品价格，但是有利于树立中国政府良好的国际环境形象，提升全社会的环保意识，有助于提高环境管理的效率和污染控制新技术的开发。
 
为了避免高税负给经济增长带来的不利影响，在设计环境税方案时，相应降低其他税种的税负，保持现有税负水平基本不变，有利于纳税人接受环境税，从而也就有利于环境税的顺利实施。
 
参考文献
 
[1]      Jacob Klok, Anders Larsen, Anja Dahl, Kirsten Hansen. Ecological Tax Reform in Denmark: history and social acceptability Energy Policy, 2006,34( 8) : 905-916
[2]      European Environment Agency Technical report, Market-based instruments for environmental policy in Europe,2005,10
[3]      Simon D, Tim J,Nigel G.History and social responses to environmental tax reform in the United Kingdom. Energy Policy,2006,34: 930-939
[4]      Kai Schlegelmilch. Overview and recent experiences with ecological tax reforms in Europe[EB/OL]. http://www.un.org/esa/sustdev/documents/10schl.PDF
[5]      付伯颖，论环境税“双盈”效应与中国环境税制建设的政策取向，现代财经，2004，24（2）：7－10
[6]      梁燕华,王京芳,袁彩燕。环境税双赢效应分析及其对中国税改的启示，2006，20（1）：69－71
[7]      朱顺贤.关于构建中国能源税制的思考.税务与经济. 2006,3:93-96
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[9]      刘强，姜克隽，胡秀莲.碳税和能源税情景下的中国电力清洁技术选择.中国电力.2006,39（9）：19－23
[10]   高鹏飞，陈文颖.碳税与碳排放.清华大学学报(自然科学版).2002,42(10):1335-1338
[11]   王金南，郭文华，高树婷等. 关于征收污染产品税政策的初步探讨. 见：中国环境政策（第一卷）[M]. 北京：中国环境科学出版社. 2005