排污交易制度的最新实践和展望

王金南  董战峰  杨金田  李云生  严刚 

（环境保护部环境规划院，北京，100012） 

摘要：首先全面探讨了排污交易的理论依据、排污交易政策有效实施的前提条件以及排污交易一级市场和二级市场的内涵和特点等基本问题；对国际及国内排污交易政策的进展和动态进行了系统回顾和评述，识别并分析了我国深化推广排污交易政策的若干热点问题；最后对我国排污交易的发展趋势和试点行动路线图进行了展望，指出中国排污交易制度的构建和完善应分步有序推进、不断拓宽领域、分期重点突破，应加强关键技术、初始分配、交易市场、法律法规、监测监管、执法监督六大体系建设。

关键词：排污交易；理论基础；环境经济手段；行动路线图

Emission Trading Programs:

The Updated Progress and Its Development for China

WANG Jin-nan, DONG Zhan-feng, YANG Jin-tian, LI Yun-sheng, YAN Gang 

(Chinese Academy For Environmental Planning, Beijing, 100012) 

Abstract: In this paper, basic problems of emissions trade, such as theoretical bases, prerequisites for policy effectively performing, primary market and secondary market of tradable permits were firstly discussed in detail. Then, the paper reviewed systematically international practices and progresses of atmosphere and water pollutants emission trade, including carbon emission trade. With the above work, several key issues for advancing emissions trading policy in China were judged and also analyzed, and trends and pilot routes for successfully implementing emissions trade in china were suggested. It is suggested that construction and continuously advancing of emissions trade policy in China should be step by step and make breakthroughs by stages, should broaden policy application ranges as the policy pilot advancing and deepening, and should strengthen the capability building and improvements of six systems, which are researching and developing the key technologies required by effectively implementing emissions trade, building up and then gradually perfecting the primary allocation of marketable permits, constructing and cultivating mature emissions trading market, setting up laws and rules systems relating to the marketable permits, intensifying pollutants emission monitoring and trading action supervision, strengthening laws executing and supervising of emissions trading.  

Keywords: emission trade, market based instruments, environmental economic instruments, strategic action routes

排污（权）交易（emission trade）制度最早是由美国经济学家Crocker Thomas [1]（1966）、Ronald Coase（1968）和Dales John [2]（1968）提出来的，现已发展成为许多国家一项重要的环境经济政策，是运用市场机制削减污染的重要手段[3-5]，而且正在用于全球温室气体的减排合作[6,7]。随着我国环境管理改革和环境保护的战略性转变，以及污染物排放总量控制和节能减排战略的推进，利用市场机制实现环境容量资源高效配置的排污交易政策手段也日益受到各级政府部门的重视，并在不同层面上开展了试点和探索。

1 排污交易的基本问题

1.1 理论基础

    国内目前主要是从经济学和法学的角度对排污权交易理论开展了较多的研究。排污权交易制度的经济学理论供给主要有公共物品理论、产权理论以及交易成本理论[8-9]，法学研究则主要是从排污权的权利属性、法学范畴以及合法性法律需求等角度来探讨[10-12]。由于我国的政体、法律体系和传统与西方国家有所不同，排污权理论也具有不同的特点。美国规定排污权是一种财产权，如通过法律明确规定排污权为金融衍生工具，间接地承认排污权是一种独立的财产权。目前世界上只有美国确定了排污权的财产权法律属性[13]。著名经济学家科斯（Ronald Coase，1968）提出的利用市场解决污染问题的科斯定理也是从企业享有污染权（属于私权利）的假定进行推理演绎的。这些理论和实践并不完全符合我国国情，适应中国排污交易制度需要的排污权理论的构建必须建立在真实把握中国具体国情的基础之上。该工作最重要的一环就是首先应认真梳理和阐明排污权交易的理论基础、实施条件、其产生、发展、演变的过程以及权利形态流转等基础经济理论和基本法理问题。

（1）公共物品理论

    具有公共物品属性的环境容量资源在环境形势严峻的今天日益成为具有稀缺性和价值性的生产要素。如果没有合理的政府规制，容易产生“公有地的悲剧”，导致环境容量公共物品的滥用。解决该问题的一个基本途径是，通过政府的积极引导，最大限度地将环境容量资源引入到市场中，并在政府的规范下，利用市场机制实现环境容量资源配置的市场化运营。排污交易机制就是基于环境经济学上的科斯原理，通过环境容量资源使用者对环境容量资源配额指标的交易而实现的环境容量资源优化配置的一种市场机制。

（2）产权理论

    要明晰排污权的权利形态和属性，必须从排污权初始萌芽的权利源头来寻找，并依此为基础，弄清楚排污权的权利理论逻辑构造。在中国，尽管国家宪法、环保基本法或物权法等法律法规尚未明确规定环境容量资源和污染排放的法律权属，但根据宪法相关规定，我国的资源产权制度采用的是国家或政府代表全体国民行使所有权的一元化自然资源公共所有权模式，因此不难推断，环境容量资源应该同水、矿产、国土等资源一样属于国有，只不过这种资源常见的是一类“无体物”，它的“有形”只有通过允许环境中排放限定数量的污染物来反向表征和显示。作为一种特殊形态的资源，环境容量资源也具有资源的共性，即也存在滥用和有效利用的问题。其滥用表现为污染物排放超过环境承载力，导致环境质量恶化；其有效利用主要表现为，污染物排放被限定在一定的总量范围时，环境质量不对人体健康、生态安全和社会经济的发展产生不良影响。

    环境容量资源的国有本质表明，我国环境容量资源主张的权利在初始是带有公权性质的，环境容量资源所有权的权利主体是国家，权利客体是环境容量资源。为了促进国家的经济发展，必须充分合理的利用环境容量资源，即采用环境容量资源分割为排污指标，并以排污许可证的方式加以实现。通过国家环保行政主管部门颁发的排污许可证所确认的排污权利，是国家享有的对环境资源所有权基础上衍生出来的一种权利，是环境资源的所有者国家许可排污者使用环境资源的权利，其实质是对环境容量资源的排他性使用权利而非所有权利，是环境容量资源国家所有权“母权”衍生的一种权益形态，在性质上属于一种行政性的个人公权利或可称为行政性排污权[14]。政府以排污许可证的形式分配排污权，实际上分配的是体现污染物排放总量管制要求的环境容量使用权。

    学界通常认为排污权属于一种特殊的物权[15-16]，其特殊之处在于，传统物权的客体都体现为“具体的实物”， 而排污权的客体是环境容量“无体物”，主要属于“用益物权”。在实际操作中，物权无论其客体是矿产、土地等“实物”，还是各种资源权益等“无体物”，都可以通过对客体权属的流转（即资源的所有权同其使用权、收益权、处分权、留置权等财产性权利相分离并在不同市场主体之间基于市场规则进行流通）实现客体的优化配置，如水权、采矿权、土地权等就是如此，排污权在市场上的权利形态转换和流通原理也大体类似。也就是说，行政性排污权转化为私权性排污权权利形态实现与市场机制的对接在理论上是可行的，在实践中是可操作的。尽管在政府的支持下，各地已经开展了众多的排污交易案例实践，但是我国目前的法律制度中并没有关于排污权可以通过自由转让或交易从行政性公权利形态转化为个人私权利形态的规定。因此，应尽快通过民法中物权理论的创新、改革以及环保法律法规中的排污许可制度的改进，明确将排污许可证中规定的公权性排污权转化为可以进入市场进行转让或交易的私权性排污权，进而实现环境容量资源作为商品在市场上的流通、交易，最大程度地提高环境容量资源的配置效率。从上述分析可看出，排污权交易是社会发展过程中环境资源商品化的体现，是通过一系列以环境容量为客体的权利形态的转换而实现的排污许可制度的市场化形式。在实践中，不少人对排污权不理解或有排斥心理，存在“企业怎么可能具有排污的权利？”、“有钱就可以购买污染的权利?”“企业排污怎么可以是合法的？”等等疑问，这主要是因为目前国家在该方面仍存在政策法规真空，从而致使公众对排污权存在误解造成的。

（3）交易成本理论

    行使国家环境管理职能的政府部门根据环境质量达标要求核定的一定时期内的允许污染物排放总量（即环境容量资源）以排污指标的方式（排污许可证为载体）将排放额分配到企业后，由于不同地区、不同行业或者企业对同一污染物排放指标削减的边际成本差异显著，如果政府允许那些由于工艺技术先进、边际减排成本较低的企业可将其多于政府分配的排放配额的使用权益自主进行出售等经营行为，也允许那些由于扩大规模、新增企业或边际减排成本较高的企业购买这些“空余”出来的排放额并赋予其使用和经营权利，那么在环境保护部门或者第三方的跟踪监管以及有关政策和法规的约束下，出于减排成本最小化的利益机制驱动，排污交易指标的“需求者”与排污指标的“供应者”企业会积极主动地进行排污指标的有偿转让。这样，具有商品属性的排污许可通过市场价格杠杆和竞争机制的传递作用，就可以在环境资源市场上自由流通。

    无论对于企业，还是对政府和市场，排污交易机制都是一个较好的污染减排政策选择。对于企业而言，在选择污染治理方案时，有更大的决策自由空间，利于调动企业减排治污的内在积极性，促使企业进行技术改造、升级革新或退出市场；对于政府而言，可减少行政管制成本和监管中的信息难以获取等问题，以较小的社会成本实现污染物总量控制的目标；对于市场而言，能充分利用市场的灵活、资源配置效率优势，实现环境容量资源高效配置的“帕累托优化”状态。

    由于排污交易机制与整个环保的监测监管、执法监督、环境信息共享等环保基础能力均紧密关联，因此排污交易机制将随着我国环保整体能力的提高而不断发展。但是，建立排污交易制度也要考虑交易成本，不仅要考虑为建立交易市场的技术成本（如排放核定、排放监测、排放跟踪、交易平台等），而且还要考虑用于交易规模限制、交易信息不对称、交易垄断等问题带来的交易效率的损失成本。由于排污交易制度与污染物排放总量控制的技术支持条件基本上是相同的，因此在制度设计中往往主要考虑额外的追加技术成本。

1.2 开展排污交易的基本条件

    排污交易机制的有效运行，需要具备一系列基本条件：参与交易的排污配额指标的污染物必须是可以使用排放总量控制政策、具有均质混合扩散特点的污染物，如致酸物质SO2、温室气体等；污染物必须要有明确而适宜的总量控制目标要求；要有明确的交易具体范围；要保证分配方法的科学、合理、公平；污染物排放总量指标必须落实到污染源；政策实施的区域和行业范围必须明确；要具备配套的污染源排放跟踪监管能力和交易管理平台；要有必要的法律法规准备，有法可依。排污交易制度也要处理好与环境影响评价、排污收费等相关政策的关系，在已有的环境政策下考虑政策设计，并强化政策的组合效应，增加排污交易政策的效力。

1.3 排污交易的两个市场

（1）基于公平目标的排污配额指标分配一级市场

    排污指标分配为排污交易机制的一级市场，其政策目标是落实总量指标，合理设定“增量”，公平地分配初始排污（产）权，建立政府主导的一级市场。由于环境资源产权属于国家，从国家的角度讲，初始排污权的出让应该体现权益，应该获得资源权益金或者出让金，对企业来说，初始排污权的获得则应该缴纳资源租金。这也就是污染物排放指标有偿分配的一级市场。

    从一级市场的运行模式来看，一级市场的分配主体是行使政府职责的环保行政主管部门；在分配方式上，考虑到环境容量的地区性差异，应采取国家和地方分配结合的方式，即环境保护部与地方环保（厅）局一起代表政府进行分配；对于分配客体，新老企业应区别对待，破产企业要交回排污权；在分配方法上，建议实行基于排放绩效的分配方法；在配额分配的有效时限设置上，考虑到操作性以及与五年总量控制规划结合，可以采取五年期排污许可证的形式；在资金管理上，有偿分配取得的资金可作为环保专项资金，统一管理，支持发展可再生能源、提高能源效率、减排技术等。

（2）基于效率目标的环境容量资源配置二级市场

    排污配额的自由贸易和流通是排污交易的二级市场，是提高污染物排污权（有偿）取得一级市场分配效率的重要措施。二级市场并不是一级市场建立的前提条件，二级市场旨在提高减排效率，降低污染减排的全社会成本。

    从二级市场的运行模式来看，二级市场的政策主体主要是污染物减排企事业单位和政府；在交易方式上，允许企事业单位在符合交易规范的前提下基于市场原则自由贸易，新入企业排污指标的获取，可从二级市场中的排污配额“流量”或者从政府预留的“存量”指标有偿取得；为了防止出现交易价格垄断，交易价格通常采用政府指导下的市场自我调节机制；政策的空间和行业范围，依据污染物的不同而不同，具有动态性，与一级市场的减排目标有关。如目前SO2的政策范围主要是现有火电厂和新建（扩建）火电厂，地方试点实践的COD政策范围主要是排放重点企业和污水处理厂；在交易运行的监管上，需要构建排放监测与配额跟踪平台，要求进入排污交易市场的所有企事业单位必须安装排放监测装置，国家和地方环保部门能够对这些排放监测进行跟踪，保证企业排污行为的可测性和可考核性；跨区交易也要避免污染“热点”问题；政府为了从外部激励企业排污权交易的积极性，可实施交易所得税收优惠和违规交易严格惩罚等配套政策。

2 排污交易的国际动态

    利用市场机制的排污交易政策手段实施污染物治理，在国外主要是美国、加拿大等发达国家得到了广泛、有效的运用。近年来，业已运用于全球污染物减排战略合作，特别是在气候变化政策领域显示出了巨大的政策活力。

2.1 大气和水污染物排放交易

    美国是排污权交易制度的发源地。早在1976年美国就推行了该政策[17]，旨在推动电力企业SO2减排以及促进电力企业加快技术革新。美国排污权交易的发展过程大体可分为两个阶段[18]，第一阶段为20世纪70年代中期到90年代初，为排污交易的探索阶段，主要是在政府协调下，做一些局部或区域的交易，建立了排放消减信用（Emission Reduction Credits，ERCs）基础上的排污交易，由“泡泡”(bubble)、“补偿”(offset)、“银行”(banking)和“容量节余”(netting)四大政策组成，总体来看，该阶段交易量较少，排污交易政策实践成效较小，但该阶段实践却表明了排污权交易政策对美国电力行业SO2减排有极大的可行性，而且该阶段工作也为进一步扩展排污权交易政策的应用范围提供了宝贵的实践经验。第二阶段以1990年通过的《清洁空气法》修正案并实施《酸雨计划》[19]为标志，直至今日。1990年美国修改《清洁空气法》时将排污权交易在法律上制度化，该阶段的排污权交易是总量控制型，排污交易政策在该阶段得到成功应用，真正形成了以市场为导向的排污交易机制，实施范围也涵盖了全美国。排污许可的初始分配有无偿分配、拍卖和奖励三种形式，其中无偿分配是主要渠道。该阶段排污交易也进入延伸和全面推广阶段，政策标的物包括了二氧化硫、氮氧化物、汞、臭氧层消耗物等。

    美国大气污染排放交易是迄今为止国际上最广泛和最成功的排污权交易实践，该政策有力促进了美国大气环境质量的改善，也降低了大气污染削减的社会成本。统计数据显示，从1990年到2006年，美国电力行业在发电量增长37%的情况下，SO2排放总量下降了40%，NOx排放总量下降了48%。主要污染物排放量的大幅度削减，使得美国中西部和东北部大部分地区湿硫酸盐沉降较1990年水平下降了25-40%。预计，到2010年每年从酸雨计划减排中获得的生态和健康收益将达到1420亿美元。

    除了大气污染物开展排污权交易外，美国在一些流域也探索了水质交易，既有点源－点源交易实践，也有点源－非点源交易和非点源－非点源交易案例实践。这些交易案例主要分布在沿海地区及五大湖地区。其中，分布于东海岸的交易主要为长岛的氮信用交易计划（康涅狄格）、Passaic县流域委员会的污水预处理交易计划（新泽西）、Neuse 河流域营养物质敏感水域的管理策略（北卡罗来纳）、弗吉尼亚营养物质信用交易计划（弗吉尼亚）；分布于西海岸的交易主要为牧场牧民间的负荷交易（加利福尼亚）、博伊河的排污交易示范项目（爱达荷）、特拉基河（内华达）、清洁水服务（俄勒冈）；分布于五大湖地区的主要交易为Rahr 麦芽糖公司许可证（明尼苏达）、南明尼苏打合作许可证（明尼苏达）、Great Miami 河流域交易试点（俄亥俄）、Red Cedar 河流域营养物质的交易试点项目（威斯康星）。这些案例的水质交易指标涉及到十二类主要指标，点源水质交易指标主要包括总氮、总磷、钙、铜、铅、汞、镍、锌。非点源水质交易指标主要包括硒、CBOD、沉淀物、温度（热负荷）。尽管目前美国已经进行了许多试点工作，在一些州也出台了相关的法律、法规来规范排污交易，但总体上看，美国的水质交易还处于探索阶段，水排污权交易在理论上有不少优势，但没有完全将理论上升为实践，大多数交易项目中的交易数量还比较有限，而且多是在政府的干预下进行，总体的市场规模也比较小，也谈不上由市场来操控污染物的交易，仅主要是水体营养物交易较为成功。美国国家环保局资助的有关研究表明，从近期来看, 营养物排污许可交易在美国最有前景，从长远来看, 病原体和氯化物存在着交易的可能, 但有毒物质交易的可能性很小。另外，美国一些州政府也开始开展温室气体自愿减排贸易，联合承诺CO2排放总量的减排。

    除美国以外，排污权交易目前还只是在一些市场经济发达的国家，如德国、澳大利亚、加拿大、英国等开展了实践。德国、加拿大、英国都不同程度地借鉴了美国的排污权交易制度。如澳大利亚的新南威尔士、维克多、南澳州加入了由Murray－Darling流域委员会推行的共同开展盐削减信用贸易来解决领域盐化问题。加拿大为了控制酸雨问题和削减臭氧层消耗物质推行了SO2、NOX以及CFCs贸易。此外，澳大利亚等在流域管理方面开展了水污染物排污交易。总体来看，排污权交易制度已成为一些发达国家控制污染物排放的重要措施。

2.2 碳市场交易

    在全球层次，排污交易机制主要是用于碳排放贸易。《京都议定书》（1997）规定了有效减排温室气体的三种履约机制：清洁发展机制（Clean Development Mechanism, CDM）、联合履约机制（Joint Implementation, JI）和碳排放贸易减排机制（Emission Trade, ET），在本质上都属于排污交易范畴，是在明确温室气体总量减排的目标下，通过交易行为来最大程度降低全球碳治理的经济成本。尽管三种机制仍存在这样或那样的缺陷，但是对全球碳排放削减仍起到了很大作用，并得到了迅猛发展。2005年，欧盟向温室气体排放的主要企业颁发排放许可证，有效地削减了二氧化碳等温室气体的排放。英国、加拿大、日本和澳大利亚等国家都建立了国内交易机构来促进温室气体减排。2005年及2006年至9月底主要交易所的碳交易成交量和成交额以及全球碳交易额如表1[20]所示。其中，欧洲是世界上最为活跃的碳交易市场。仅2006年，欧洲气候交易所的交易量达到4.5亿吨，占全世界成交量的35%，至2006年9月底，欧盟排放交易体系的成交额达189亿美元。据世界银行于2008年5月8日发表的一份报告显示，2007年全球碳市场交易额达640亿美元，较2006年增加了一倍多[21]。

    近五年来，协助发达国家减排的CDM机制发展很快。据UNFCCC统计，截至2008年9月10日，EB已签发的CDM项目核定减排额（CERs）为18607万吨，其中中国所占的份额为34.51％，位居第一位，印度和韩国所占的份额分别为25.56％、16.46％，位居第二位和第三位[22]。全球的CDM项目领域主要包括农业、造林和再造林 、废物处理和处置、溶剂使用、卤烃和六氟化硫的生产和消费产生的挥发性排放、燃料（固体燃料、油类和气体燃料）的飞逸性排放、金属生产、采矿/矿物生产、建筑行业 、交通运输业、化工行业、能源工业等15个方面，各发展中国家依据本国国情在不同阶段包装、开发的CDM行业领域侧重点不同，中国目前开发CDM项目的重点领域是以提高能源效率、开发利用新能源和可再生能源以及回收利用甲烷和煤层气为主。

    为响应京都议定书履约形成的国际碳排放贸易机制，一些涉及气候变化的国际交易所开始出现并蓬勃发展，如欧洲奥斯陆的北方电力交易所、法国的未来电力交易所、德国的欧洲能源交易所、澳洲新南威尔士、蒙特利尔气候交易所等，其中以2000年成立的点碳公司（Point Carbon），2003年成立的芝加哥气候交易所（Chicago Climate Exchange, CCX）等较为典型。芝加哥气候交易所主要是服务于国内州级二氧化碳自愿减排计划的贸易体系。2004年，芝加哥气候交易所（CCX）控股建立了欧洲气体排放交易所（European Climate Exchange, ECX）等，这些国际化交易所平台的成立，对全球的碳贸易发展起到了积极作用。

表1. 2005年至2006年9月底全球碳市场成交量和成交额

交易主体和类型

2005

2006年1-3季度

成交量

MtCO2

成交额

MUS$

单位碳价格

$/ tCO2

成交量

MtCO2

成交额

MUS$

单位碳价格

$/ tCO2

配额交易

欧盟排放交易体系

324.31

8204.48

25.30

763.90

18,839.79

24.66

澳洲新南威尔士

6.11

59.13

9.68

16.19

184.07

11.37

芝加哥气候交易所

1.45

2.83

1.95

8.25

27.15

3.29

英国排放交易体系

0.30

1.31

4.37

2.66

9.27

4.10

基于项目的交易

清洁发展机制

359.08

2,651.44

7.38

214.26

2,260.96

10.55

联合履行机制

20.85

100.89

4.84

11.86

93.88

7.92

其他减排义务

4.51

36.72

8.14

7.92

60.02

7.58

3 排污交易在中国的实践发展

    排污交易在中国完全是一个外来引进的环境经济手段，其发展已经有近20年的发展历史。排污交易在中国的发展大体上可以分成以下三个阶段。

3.1 起步尝试阶段（1988－2000年）

    我国早在1980年代末期就已经进行了排污交易实践。1987年，上海市闵行区开展了企业之间水污染物排放指标有偿转让的实践；1988年3月20日，国家环保局颁布并实施的《水污染物排放许可证管理暂行办法》第四章第二十一条就规定了：“水污染排放总量控制指标，可以在本地区的排污单位间互相调剂”； 1991年，在国家环保总局的领导下，在 16个城市进行了排放大气污染物许可证制度的试点工作，在此基础上，自1994年起又在其中包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳这6个城市开展了大气排污权交易的试点工作，取得了初步经验。

    1996年，国务院批复同意国家环保局提出的《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》，我国正式把污染物排放总量控制政策列为“九五”期间环境保护的考核目标，在全国所有城市推行排污许可证制度。总量控制和排污许可证在全国范围内的推行，这为中国开展排污权交易奠定了制度基础，为排污权交易在中国落地生根提供了土壤。而2000年4月29日第九届全国人大通过的《大气污染防治法》，为国家污染控制战略真正实现由浓度控制向总量控制转变提供了法律保障，对排污许可证制度赋予了相应的法律地位。

    总体来说，这一时期排污交易政策文件和实践案例从无到有，主要在国家环境保护部门的推动下，集中在大气污染物排污交易方面进行了初步试点尝试，并取得了一些有益的经验，为后续排污交易试点探索的不断深化打下了一些基础。

3.2 试点摸索阶段（2001－2006年）

   “十五”期间，我国环保工作的重点全面转到污染物排放总量控制，为了使环保工作更加适应经济建设的需要，原国家环保总局提出了通过实施排污许可证制度促进总量控制工作，通过排污权交易试点完善总量控制工作。

    在此背景下，2001年前后开展了不少试点项目，如中美环境合作项目《中国利用市场机制削减二氧化硫排放的可行性研究》和《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放权交易政策实施的研究》、亚洲开发银行在太原市开展了市域范围的二氧化硫排污交易试点项目，并协助太原市制定了《太原市二氧化硫排放交易管理办法》，美国环保协会（EDF）在南通排污交易的项目等。在些项目的推动下完成了多项排污权交易案例，积累了丰富的实践经验。2002年，在美国环保协会的支持下，原国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作等。2006年5月，财政部和原环保总局联合开展了部分省市排污交易的调研，召开了专家座谈会，征求了包括上海、江苏、浙江、天津、山西、河南、广东、福建、广西等省市区在内的财政部门和环保部门，以及国家电网、南方电网、五大电力集团公司和部分地方电力公司的意见，认为电力行业排放绩效明确、二氧化硫治理技术成熟，可在全国范围率先推行排污交易试点工作。


    水污染物排污交易试点在该阶段也有所开展。如2001年，浙江省嘉兴市秀洲区出台了《水污染物排放总量控制和排污权交易暂行办法》，实行了水污染排污初始权的有偿使用。2006年，嘉兴市启动了全市范围的污染物排放总量控制和排污权交易。江苏省环境保护委员会也在2004年印发了《江苏省水污染物排污权有偿分配和交易试点研究》工作方案的通知（苏环委（2004）6号）。但是与大气污染物二氧化硫排放交易的试点探索力度相比，水体污染物排放交易试点探索力度相对较弱。

    总体上说，这一阶段的排污交易试点工作中的排污交易仍基本上是政府部门“拉郎配”方式运作，但是随着试点实践探索的不断展开，排污交易政策机制在节能减排方面的潜力已经开始显现。这一时期的排污交易主要历史事件和案例如表2所示。

表2. 中国排污权交易实践重要事件一览表

时间

事件和活动

1987年

 

我国开始进行水污染物排放许可证试点

上海闵行区上钢十厂与塘湾电镀厂排污权转让，每年补偿给电镀厂4 万元的经济损失

新建的上海永新彩色显像管有限公司与上海宏文造纸厂进行排污权交易, 前者从宏文造纸厂购买了每天395kgCOD的排污权

1987年至今

上海市闵行区开展水污染物排污交易，至今已实施37笔，共转让COD排污权1301公斤/日，累计交易金额1391万元

1988年3月

国家环保局颁布《水污染物排放许可证管理暂行办法》

1988年6月

国家环保局确定上海、北京、天津、沈阳、徐州、常州等18个城市为水污染排放许可证试行单位

1989年7月

《水污染防治法实施细则》第九条：对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理

1990年

国家环保局着手进行排放大气污染物许可证制度的试点城市选择，选择了包头、柳州、太原、平顶山、贵阳等16个城市作为试点单位

1991年4月

国家环保局在16个城市开始大气污染物许可证制度试点工作

1993年

 

云南省开远市政府颁布了《开远市大气污染物排放许可证管理暂行办法》，市环境保护局出台了《开远市大气排污交易管理办法》，对二氧化硫、烟尘、粉尘实施总量收费和排污交易

辽宁省地方法规规定对所有排放污染物的单位实行许可证管理

1994年

国家环保局在包头、开远、柳州、太原、平顶山、贵阳6个城市开展了大气排污权交易的试点

国家环保局宣布排污许可证的试点工作结束，同时开始在所有的城市推行排污许可证制度

1995年

国务院发布的《淮河水污染防治条例》第十九条：淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标

1996年9月

 

国务院在《“九五”期间全国主要污染物排放总量控制计划》中正式提出总量控制作为我国的一项环境政策，为我国排污权交易实施提供了制度基础

 

1997年

北京环境与发展研究会和美国环境保护协会合作开展了排污权交易研究项目，第一阶段整个项目以本溪和南通为案例城市，开展城市一级的排污权交易研究

嘉兴市秀州区环保、物价、财政三部门联合颁发了《秀洲区水污染物排放总量控制和排污权有偿使用管理试行办法》，由国有资产管理公司─秀洲区污水处理有限责任公司承担排污权有偿使用的经营性收费。所收费用全部用于全区乡镇生活污水处理厂的建设

1998年8月

太原市通过了《太原市大气污染物排放总量控制管理办法》，成为中国第一部包括排污权交易的总量控制地方法规

1999年4月

 朱镕基总理访美期间，国家环境保护总局局长解振华先生和美国环境保护局局长卡罗.布朗女士签署了包括“在中国利用市场机制减少二氧化硫排放的可行性研究”项目的合作协议，江苏南通与辽宁本溪两市被列为该项目的试点城市

1999年9月

国家环保总局与美国环保协会签署了关于“研究如何利用市场手段，帮助地方政府和企业，实现国务院制定的污染物排放总量控制目标”的合作协议备忘录

1999年11月

国家环保总局与美国环境保护局在北京国际会议中心召开了《中国二氧化硫排污交易可行性国际研讨会》

2000年3月

修订的《水污染防治法实施细则》第十条规定：地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证

2000年4月

修订的《大气污染防治法》第十五条规定：在空气质量尚未达标的区域和国务院批准划定的两控区，实行主要大气污染物排放总量控制和大气污染物排放许可证制度，为总量控制政策提供了法律依据

2000年10月

国家环保总局、国家计委、中国环科院及本溪、南通市环保局等一行15人赴美国考察二氧化硫排污交易,与美国环保局在美召开了《中美利用市场机制控制二氧化硫排放研讨会》（第二届）

2000年11月

浙江省金华地区的东阳市和义乌市签订了有偿转让用水权的协议，义乌市拿出2亿元向毗邻的东阳市购买横锦水库5000万立方米水资源的永久使用权，实现我国首例跨城市水权交易

2001年

国家环保总局、国家电力公司和美国环境保护基金会在安徽黄山、北京、南京等地就二氧化硫减排和排污交易召开了数次研讨会

 

2001年9月

ADB和山西省政府共同启动了由美国RFE和中国环境科学研究环境规划研究所院联合执行的“SO2排污权交易机制”项目，该项目以太原市为实施案例城市，太原的26家大型企业参与示范

在美国未来资源研究所和中国环境科学研究院环境规划研究所的帮助下，太原市发布了《太原市二氧化硫排污交易管理办法》，这是我国第一个关于二氧化硫排污交易的地方性规章

南通天生港发电有限公司有偿转让1800吨二氧化硫的排污权给南京醋酸纤维厂，合同期限为6年

 

2002年

太仓环保发电有限公司向南京下关电厂购买了2003-2005年每年1700吨二氧化硫排污权

香港特区政府与广东省政府发表了《改善珠江三角洲地区空气质素的联合声明》：到2010年，两地各自将二氧化硫排放量削减30%，排污交易拟作为双方合作减排空气污染物手段之一

2002年3月

国家环保总局下发了《关于开展“推动中国二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施的研究项目”示范工作的通知》，在山东、山西、江苏、河南、上海、天津、柳州市共七省市，开展二氧化硫排放总量控制及排污权交易试点工作，这是迄今为止中国政府启动的最大规模的排污权交易的示范工作

2002年5月

国家环保总局发布了《关于二氧化硫排放总量控制及排污交易政策实施示范工作安排的通知》，并与美国环保协会合作，在7省市开展 “二氧化硫排放总量控制及排污交易试点”项目

2002年6月

嘉兴市秀洲区就率先开始推行排污权交易试点，所有排污企业必须先购买“原始”的排污使用权，并把排污权引入市场交易

2002年7月

国家环保局召开了 “二氧化硫排放交易”七省市试点会议，明确了排污权交易试点工作具体步骤和实施方案

2002年9月

国务院批准实施的《两控区酸雨和二氧化硫污染防治“十五”计划》明确提出，在两控区内实行二氧化硫排放总量控制和排污许可证制度

2002年10月

太原市人民政府出台第一个城市层面上的《太原市二氧化硫排污交易管理办法》（试行）

江苏省环保厅与江苏省经济贸易厅共同制定了《江苏省电力行业二氧化硫排污权交易管理暂行办法》

2002年10月

来自秀洲区羊毛衫染色集中的洪合镇和王店镇11家企业参加秀洲区首批排污权有偿使用启动仪式，11 家企业合同成交金额 143.59 万元

2003年

在河南省环保局协调下，河南省三门峡市义马煤气公司每年向中原黄金冶炼厂购买900吨二氧化硫排放指标

国电常州发电有限公司以每年300万元的费用向通镇江谏壁发电厂购买了2006-2010年每年2000吨二氧化硫排污权

2003年3月

十届全国人大一次会议上，国家环保总局解振华局长明确表示，我国开始在一些重点地区，首先在二氧化硫方面实行交易

2003年4月

国家环境保护总局与美国环境保护协会合作，在全国范围内开展二氧化硫总量控制与排污权交易培训工作

2003年７月

江苏太仓港环保发电有限公司每年将从下关发电厂购买1700吨的二氧化硫排污权指标在两年内使用

2005年12月

《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出：要实施污染物总量控制制度，推行排污许可证制度，开展排污交易试点

3.3 试点深化阶段（2007－）

    为了提高环境资源的利用效率，减少环保的行政成本，促进企业产生自发治污减排的内在动力，构建环保的长效机制，随着国家环保战略思路从传统的行政管制手段转变到注重综合运用行政、法律以及市场和自愿手段，最近几年各级政府日益重视市场对环境资源配置的基础性作用，十分关注环境经济政策的运用。原国家环保总局于2007年启动了国家环境经济政策试点项目，探索绿色信贷、环境保险、绿色贸易、环境税、生态补偿和排污交易等政策。

    与此相应，地方政府对排污交易机制在节能减排中的作用给予了特别的关注。排污交易在该阶段明显呈现出国家日益重视、地方自发积极探索、上下对接强化、探索的交易模式多样、交易标的物日益宽泛、政策空间层次不断扩展（涵盖了国家、流域、区域、地区四个层次）、地方法规政策文件出台频率加大、科研合作重点考虑、开始出现专门的排污权交易经营公司等特点。表3列出了近期发生的排污交易实践相关事件。如在环保项目合作上，2007年底中美战略对话（SED）第三期就确定了电力行业二氧化硫排污交易合作项目；在交易模式探索上，浙江省实行“自下而上”的探索方式，杭州、嘉兴、诸暨、桐乡等地先后出台了主要污染物排放权交易管理办法，江苏省则采取“自上而下”的方式，在省环保厅的指导下，在太湖流域和一些地市逐步推进排污交易。

    由于排污交易政策背后所隐藏的商机，一些对排污权交易进行商业化运作的公司也开始成立，各地政府也积极协助、配合，共同来打造排污权交易的平台，并且交易标的物也很宽泛，并没有局限于国家总量减排的主要污染物，甚至扩展到了一切具有环境权益的交易物。如2008年5月，天津产权交易中心、中油资产管理有限公司、芝加哥气候交易所三家单位联合筹建天津排污权交易所，交易标的物将不仅涉及到SO2、COD等传统污染物，而且还涉及温室气体排放权、经济生产发展机制技术，以及其他可定量化、指标化和标准化的交易产品。2008年8月5日，北京环境交易所、上海环境能源交易所同日成立，经营的对象也是涵盖宽泛的各类环境权益产品。尽管平台的可操作性程度有待实践检验，但是与过去的以环保部门为主要平台的试点相比，目前的排污交易试点和探索确实迈出了一大步。

    总体来说，尽管我国的排污交易政策实践已走过近20年的路程，不断深化发展，但适应国情的排污交易市场机制尚未真正建立，仍面临着方方面面的许多问题。要使排污权交易理论与中国国情相融合，发挥该政策机制的积极效果，不仅仍需较长的磨合时期，更与我国改革进程中各种社会要素的发展方向与进程高度紧密关联。

    从排污交易政策的发展来看，未来一段时期排污交易会向制度化、规模化和多样化转变，其发展趋势有以下特点：（1）国家政策试点和制度规范力度将继续加大；（2）地方自发探索实践将有蓬勃发展之势；（3）一些以排污权交易为经营目的的商业公司会成立，这些公司通过提供排污交易平台服务实现逐利行为；（4）排污指标基本上为有偿分配使用，体现了环境容量资源的稀缺性和价值性原则，但如何合理确定初始排污指标分配价格并保证公平性仍是面临的一个难题；（5）交易标的物范围会扩大，不仅仅局限于主要污染物SO2、COD，还可能是其他的环境权益产品，但近期内仍以主要传统污染物为主，未来温室气体减排额等环境权益产品会逐渐成为交易标的物。

表3. 2006年以来排污交易实践活动进展情况

时间

事件

政策范围

政策对象

2006年3月－6月

财政部和原环保总局联合开展排污权有偿取得和排污交易调研工作

全国

大气和水污染排放交易

2006年8月30日

香港城市大学举办中国排污交易：从理念到推行研讨会

香港电力行业

SO2、NOx等

2007年1月

财政部长指出要稳步推进资源、环境有偿使用制度改革试点

全国电力行业和太湖流域

SO2、COD、氨氮

2007年1月30日

粤港两地政府公布《珠江三角洲火力发电厂排污交易试验计划》，酝酿多年的粤港两地二氧化硫排污权交易进入了快车道

区域（珠江三角洲）